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| 医疗卫生后勤服务社会化的若干做法和思考 |
| 发布日期 :
2009-07-22
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医疗卫生后勤服务社会化的若干做法和思考
--摘自《中国卫生经济学会》
作者：尹后庆 范金成 成 就
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医疗卫生系统的后勤保障，长期来一直是在计划经济模式下的供给型和福利型，不仅费用大、效果也不太理想，已经跟不上改革开放飞速发展的形势。尤其是加入WTO后，政府职能需要改变，后勤保障的模式也需要改变。浦东新区医疗卫生系统自1998开始，用4年时间，通过政府、社会、市场、医院的有机组合，改变了过去医院自办后勤或简单承包的无序运作局面，建立起区域化、专业化、集约化的后勤管理，摸索出了一条适合本区特点的医院后勤社会化改革之路，后勤管理体制逐步走上市场型、经营型的市场经济模式，本文拟就浦东新区卫生后勤社会化改革的成果，对政府在后勤社会化中的作用作一粗浅的分析。
1、浦东新区卫生后勤社会化回顾：建立区域化、专业化、集约化和社会化的后勤管理四种模式
浦东新区面积533平方公里，区内一、二、三级医疗机构60多家，职工11 074人，其中医护人员7 290人，对全区240万人口进行医疗保障。而后勤人员1 049人，在原来模式下，运作明显力不从心。1998年，新区卫生行政部门以1个二级或三级医院为中心，10个左右一级医院为成员，建立了东、南、西、北片4个医疗联合体。
1.1 适应医疗联合体创建的区域化模式——伟康公司
为了探索后勤改革的路子，首先在东片以浦东新区人民医院为核心，联合新区中医医院和新区妇幼保健院组建成川沙医疗联合体，在技术、科研、教学、培训、设备等进行紧密联合的同时，后勤服务也开始统一调配。1999年川沙医疗中心将3所医院的后勤专业技术人员和管理人员合并组成后勤保障部，行使后勤行政监督管理权；重组成立川沙医疗中心洗涤中心，将三院的洗涤品进行统一洗、收、发、补；斥资80万元改造建成统一的医院职工食堂，合并了三院营养食堂；成立了配货中心。2001年5月，川沙医疗中心将原来承担部分后勤服务的医院三产公司与社会企业合资、合作，正式成立了“上海伟康卫生后勤服务有限公司”，社会控股60%。改制后公司与医院完全脱钩，从而成为完全社会化的企业。
2003年，成立两年的“上海伟康卫生后勤服务有限公司”日渐强大，现有职工近800人，其中托管浦东新区各级各类医疗卫生机构编内后勤职工200人，占浦东新区后勤总职工的20%。通过竞争，目前服务半径扩大到浦东半个区域，服务医院50%强，涉及保洁、洗涤、物管、餐饮、物流和医疗固体废弃物的处理等医院后勤主要领域，基本覆盖了医院传统后勤范围，作为区域内的专业化医院后勤服务公司。伟康公司以低廉的成本、优质的服务受到好评，不仅从世界五百强企业Service Master 上海光华后勤服务学来了先进的管理方法，现在还与“师傅”进行良性竞争，发展势头迅猛。
1.2 融区域化、专业化、集约化于一体的模式——上海北联综合服务公司
2001年6月，融区域化、专业化、集约化为一体的“上海北联综合服务有限公司”成立（以下简称北联公司）。它由上海市第七人民医院所属的上海鑫雷实业公司与——上海锦江物业管理公司、上海一本洗涤公司、（中德）普净保洁公司等3家社会性专业经营公司共同出资，以股份合作制形式组建，是具有法人资格的独立有限公司。公司按照现代企业制度实行企业化管理，向第七人民医院及周围近10家一级医院提供餐饮、保洁、物业管理、环卫、绿化等后勤服务。公司实行董事会领导下的总经理负责制，董事长由具有国家二级物业管理资质的锦江集团物业管理总经理担任，并设监事会。北联公司由社会专业公司控股60%，实行强强联合。
2003年，该公司实现了跨地区服务已和江西景德镇卫生局达成了合作意向。
1.3 纵向培植的专业化模式——上海一本洗涤有限公司
新区政府注重培植社会中介力量，让社会企业加盟医院后勤，鼓励一些社会企业建立符合医院特殊需要的专业化公司。1999年底，由社会事业投资经营公司与上海儿童医学中心所属的希望医科实业公司共同投资，组建了上海一本洗涤有限公司。这个公司既不隶属于医院，也不隶属于卫生系统和政府部门。公司淡化区域概念，突出专业服务，洗涤方面不仅达到了宾馆水平，而且满足了医疗行业的特殊要求。公司聘请有关专家，研制了一整套配合医院的洗涤工艺，并与国内有关研究部门合作，将臭氧技术应用到洗涤中去，填补了国内洗涤行业的空白。为防止交叉污染，在洗涤中分设了合理的人流、物流线路；设置专职检验监督员和分拣预处理人员严格把关，体现了专业化水平和质量。在提供专业化优质服务的同时，一本洗涤有限公司在开业次年就冲破了盈亏平衡点，取得了良好的社会效益和经济效益。
1.4 引进国际管理公司的委托代管模式——浦南医院物业管理
2000年初，浦南医院与国际著名的物业管理服务公司Service Master 公司上海光华贝司特物业服务有限公司合作成立了“浦南医院上海光华管理服务中心”，委托代管浦南医院的全部后勤工作，涵盖运送、配餐、护工、保洁、绿化、设备运行与维护、保安、库房、总机等11项后勤服务项目。公司实施专业化操作程序和严格的员工培训；采用ISIS 计算机软件系统实施设备运行与维护管理。在后勤社会化改革的同时，浦南医院进行了后勤职工人事制度改革，提高了后勤职工的积极性。通过改革，浦南医院的院容院貌得到明显改观，后勤服务的质量和效率显著提高，后勤成本也控制在合理的水平。
第一、二模式对后勤人员采取全面托管方式，即：被服务的医院后勤人员全部划入公司管理，后勤人员的编制仍在医院，医院通过对改制前三年的后勤平均支出进行详细核算，并将这笔费用一并划入公司，费用中包括后勤职工工资、奖金和医院后勤运作费用。其好处有三：（1）医院明明白白消费：医院将过去隐蔽的后勤费用明晰化，一旦后勤服务内容有所变化，医院再以成本核算为基础的单个项目付费制的形式与公司进行结算；（2）医院改“办后勤”为“管后勤”：自后勤社会化后，后勤副院长不再直接管理后勤职工，而是起监督、管理作用，监督后勤服务公司的服务水平和管理质量，甚至有些医院已取消了后勤副院长的岗位，直接由后勤保障部进行管理，后勤保障部由院长直接分管；（3）提高效率：后勤职工既有安全感，也有压力感。安全感是他们的编制仍保留在医院，可继续享受事业单位的基本待遇，包括“四金”的交纳，退休后工资按事业单位结算等，压力来自工作强度大大增加。改制前一个后勤职工每天作量不足2小时，改制后后勤职工必须做满8小时，达到满负荷运转。浦东新区卫生后勤社会化改革后，变政府购买为医院购买，后勤职工的积极性得到了极大提高，工作量比原来增加了3-4倍，而费用却大大降低，据统计，改革前后后勤直接费用为“0”增长，间接成本下降了20%。
2 政府在后勤社会化过程中所起的作用
长期以来，政府在卫生领域一直出现越位现象，主要表现在政府承担着一些可以由市场承担的功能，对一些微观运行领域的事务性工作进行干预。从一些成熟的市场经济国家和地区来看，政府和市场在卫生领域都不同程度地发挥着重要作用。理顺政府和市场的关系，政府就能从一般性竞争领域逐步退出。政府退出的领域，必须通过引入社会力量进入。国务院《关于城镇医药卫生体制及改革指导意见》中指出：“实行医院后勤服务社会化，凡社会能有效提供的后勤保障，都应逐步交给社会去办，也可通过医院联合，组建社会化的后勤服务集团”。浦东新区卫生系统根据这一精神，从1998年起对后勤社会化改革进行的积极探索、认真研究和大胆实践，提出的“政府推动、社会介入、医院参与、市场运作”的后勤社会化改革思路，确定的后勤人员和事务从医疗卫生单位直接分离到社会的改革目标，采取的先易后难、先大（医院）后小（单位）的改革方式，不断调适政府、社会、市场、医院四者的关系，实现了改革中计划手段与市场调节的最佳组合。我们认为：凡是市场能做的，政府不管；凡是社会上能购买的，医院不办。按照“强化、弱化、转化”的原则，进一步转变政府职能。“强化”政府的宏观调控职能；“弱化”政府微观运行领域的直接干预；“转化”把能够通过市场机制调节的职能交给市场，把可以由社会中介组织或企业解决的事情交给社会中介组织或企业。在后勤改革过程中，浦东新区卫生行政部门做了几件事。
2.1 准备和推动
改革之初，浦东新区社会发展局卫生处运用行政和经济手段，首先做好医院院长思想工作。长期在计划经济体制下运作的公立医院，从上至下摆脱不了计划经济的思想枷锁，自20世纪90年代以后，上海卫生系统着重于卫生经济政策的调整，这一时期，卫生事业资源得到优化配置，卫生发展速度明显加快，公立医院的经济上了一个新台阶，许多公立医院存在着“小富则安”的思想，总认为改革是别人的事，怕乱是改革举步维艰的根本原因。浦东新区社会发展局卫生处召开公立医院院长座谈会，分析形势和改革的利与弊，让院长对后勤改革心中有底。然后通过经济手段，对率先实施后勤社会化改革的医院进行财政补助，帮助先试先行的医院降低改革之初的成本。浦东新区政府召开卫生后勤社会化工作会议，请医院院长谈体会、请后勤服务公司谈经验、还请医院后勤职工谈感想。有力地推动了医院后勤社会化改革的不断深入。
2.2 对后勤服务公司扶持
后勤服务公司是企业，是以赢利为最终目的的；公立医院希望得到优质的后勤服务，却拿不出更多钱去购买市场上昂贵的服务，需要政府的补助；后勤服务公司的税收问题也不像高校后勤社会化那样能够得到减免；政府又要求后勤服务公司“托管”医院后勤职工。种种因素都成了后勤社会化改革的绊脚石。浦东新区的做法是：首先，凡要参与医院后勤社会化的服务公司，必须托管医院后勤人员，这是前提条件，被托管的后勤人员其编制仍在医院；其次，对综合后勤服务公司不但要求他们做赚钱的项目（如，物流、洗涤等），也要承担赚钱少甚至不赚钱项目（如，保洁、保安、物管、固体废弃物处理等）；第三，因后勤社会化改革的主体是公立医院，改革之初最好有若干家后勤服务公司形成若干模式，政府建立准入制度，让后勤服务公司之间形成竞争态势，便于医院从容选择，尽量避免因后勤服务公司独家垄断而降低服务质量。
2.3 政府制定人事配套政策，后勤人员从医院剥离
在后勤社会化改革中，对后勤人员采取“挂编托管”方式，医院不再吸收新的后勤职工，老后勤职工采取“留去”自主的方式，若干年后医院的后勤人员逐步剥离至社会。
3、 浦东新区下一阶段卫生后勤社会化发展的趋势
浦东新区在“区域化、专业化、集约化和社会化”后勤改革过程中，基本完成了“后勤服务公司”从服务型向服务经营型的转变，“公司”已经通过三种途径提高业务水准和服务质量，增强了市场竞争力：（1）结合内部人员特点，发掘自身人才，培训、提高后勤员工素质；（2）引进专业人才和管理人才；（3）与专业化社会企业合作。但我们又深深感到“集约化”对进一步深化改革的重要性。浦东新区卫生行政部门将做好各方面服务工作，让上述四种模式在一个规范的环境中良性竞争、优胜劣汰，若干年后，希望在浦东大地出现一艘卫生后勤产业化的航空母舰。在这过程中，政府将起“航标”和“雷达”的作用，引领舰船向正确的航向进行、提供舰船起航的初始动力。
总之，改革是一项系统工程，卫生后勤改革也是如此，在改革过程中政府不能越位。政府就是指方向、定原则，而不能替代院长去进行决策。浦东新区将在卫生后勤社会化改革和整个卫生改革方面继续不断努力，通过实践进一步探索新的体制、机制，为卫生事业做贡献。 | |
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